[메디게이트뉴스 김석형 인턴기자 충남의대 예2] '국민 건강'이라는 하나의 목표에 따라 정책이 추진되더라도 정부와 의료계 간 갈등이 생길 때가 많다. 2020년 공공의대 사태는 갈등이 어느 때보다 극대화됐던 사례다. 의료계와 정부 간 갈등은 9.4 의정합의로 극적 타결이 이뤄지기 전까지 국시 거부와 의료기관 파업 등 돌아올 수 없는 강을 건널 뻔했다.

의료계는 정부를 비판의 대상으로 인식한다. 하지만 이러한 인식으로 인해 의료계와 정부 간 균형있게 논의할 기회가 많이 없었던 것도 사실이다. 이에 의사 출신 공무원인 질병관리청 권근용 과장과 온라인 인터뷰를 통해 정부의 관점에서 보건정책의 핵심과 고충은 무엇인지, 아울러 의료계의 여러 갈등을 해결할 대책은 무엇일지에 대한 이야기를 들어봤다.

권근용 과장은 2007년 계명의대를 졸업한 후 서울대 보건대학원에서 예방의학 석사, 을지의대에서 의학박사 과정을 마쳤다. 2015년 보건복지부 보건사무관 특별채용으로 입직한 이래 응급의료과, 의료자원정책과 등 핵심 보건의료 부서를 두루 거쳤다. 그러면서 전공의법 후속 조치와 임신여성 전공의 수련기간, 그리고 입원전담전문의 등 의료계의 민감한 현안들을 담당해 왔다. 

그는 2019년부터 2021년까지는 세종시보건소장으로 재직하며 코로나19 승차(드라이브스루) 검진소를 전국 최초로 도입하는 등 세종시의 지역의료를 총괄했다. 현재는 질병관리청 예방접종관리과장으로 근무하며 전국 예방접종 계획과 접종 시행 업무를 담당하고 있다.

의사의 의학적인 시각 넘어 사회의 다양한 특성을 알는 것이 필요

-의사 출신 공무원으로 의료정책을 원활하게 다루기 위해 우선 의료에 대한 전문성이 중요해 보인다. 하지만 수많은 분야의 업무를 두루 맡아야 하는 행정 특성 상 여러 분야에 걸친 넓은 지식이 더 중요하다는 입장도 있다. 실제로 보건행정에서 ‘전문성‘은 어떤 입지에 있나.

사실 보건의료 R&D, 감염병 연구소, 백신개발 등 의학적 지식이 많이 필요한 공공분야가 있는 반면 그렇지 않은 분야도 많다. 그럼에도 복지부, 보건소, 질병청을 거치며 정부에서 일하면서 의과대학에서 쌓을 수 있었던 경험과 지식은 크게 세 가지 측면에서 도움이 됐다. 

첫째, 의사 공무원은 현장 분위기 파악에 유리하다. 정책을 기획할 때 병원이 어떤 프로세스로 운영되며 현안에 대한 의료계의 분위기는 어떤지 아는 것은 정말 중요하다. 이를 모르고 의료정책에 접근한다면 좋은 정책이 나오기는 힘들다. 

둘째, 선후배·동기·교수 등 의료계와의 직접적인 네트워크가 존재한다. 업무를 수행할 때 주변의 의사 동료들을 통해 의료 현장의 상황을 빠르게 파악할 수 있다. 또한 의료정책에서 전문가의 자문이 필요한 경우가 많은데, 이때 의료계와의 네트워크를 통해 해당 분야의 전문가와 수월하게 연결될 수 있다는 장점이 있다. 

그리고 가장 중요한 셋째, 아무리 상황 파악과 대안 마련을 위해 전문가의 자문을 받더라도 결국 의견을 종합하고 실제 정책으로 풀어내야 하는 것은 공무원의 역할이다. '전문가가 이렇게 주장했기 때문에 이렇게 결정한다'고 단순하게 사고할 경우 위험할 수 있다. 전문가들의 의견을 충분히 이해하고 구조화해야 하는데 이때 의학적인 배경지식이 도움이 된다.

결론적으로 ‘의료의 전문성과 보건행정이 직접적으로 연관돼 있다‘ 보다는 ‘의사로서 보건행정 업무에도 다소 유리한 측면이 있다’ 정도로 보면 된다.

-의료정책에서 파생효과나 양면효과가 발생하면 위험할 것 같은데, 이를 방지하기 위해 행정가로서 정책을 어떻게 다각도로 분석하나. 아울러 정부기관으로 진출하려는 의대생과 의사들은 어떤 자질을 갖추면 좋을까.

정책이 시작되는 방식은 다양하다. 상급자의 지시 또는 기관장의 결정, 한 공무원의 아이디어로 시작하는 경우도 있고 외부 의견이나 뉴스 기사를 통해 시작될 수도 있다. 이렇게 뭔가가 시작되면 최종 시행까지 이르는 과정 역시 복잡하고 사안에 따라 다양하다. 일례로 법률의 경우 시민들의 요구사항과 여론을 반영해야 하고, 국회에서 발의돼야 하며, 전문가와 논의해야 한다.

요지는 행정가가 정책을 만들고 시행할 때 한 사람이 모든 일을 할 수 없다는 점이다. 행정가는 복잡하고 다양한 과정에 모두 관여하고 함께 논의해야 한다. 따라서 중요한 능력은 빠르게 상황을 판단하고 합리적으로 사고하는 능력이다. 나의 경우 공무원이 되려고 할 때 ‘지금의 우리나라 보건의료정책 현안과 과제는 무엇인가’와 같은 현 상황에 대한 공부를 하려 했다, 하지만 지금 생각해보니 보건의료정책에 있어 이러한 방식의 공부는 크게 중요하지 않았다. 결국 사안을 맞닥뜨리면 해당 사안에 맞춰 새롭게 풀어나가야 하기 때문이다.

행정은 토론, 논리, 추론, 소통이다. 근본적으로 상황 판단을 합리적으로 할 수 있는 능력과 의사결정에 있어 논리를 세우는 능력, 그리고 다른 사람의 논리를 듣고 판단할 수 있는 능력이 중요하다. 의사의 의학적인 시각에서 벗어나 사회가 돌아가는 다양한 특성을 알아야 한다. 즉 '저 사람은 어떤 이권을 가지고 있기에 이러한 입장을 보이고 있고, 저 집단은 어떤 상황을 가지고 있기 때문에 이러한 반응을 보이는지, 왜 이러한 상황이 일어날 수밖에 없는 것인지’를 빠르게 인지해야 한다. 이에 따라 무엇을 해야 하는지를 논리적으로 풀어낼 수 있는 능력을 키워야 한다. 

의사 출신 공무원의 길, 중요한 것은 실제 현장 경험 

-보건행정 일선에서 일하고자 예방의학과를 수련과정을 거쳤다고 하는데, 구체적으로 예방의학 석·박사 과정과 보건행정 간 어떤 연관성이 있었나.

보건행정가로서 일하며 예방의학은 정말 많은 도움이 된다. 보건정책과 밀접한 관련이 있는 핵심 학문이고, 전문성이 맞닿아 있는 영역이기 때문이다. 

이와는 별개로 예방의학 수련 과정에서 다소 실망했던 부분도 있다. 보통 예방의학과에서는 의과대학이나 보건대학원에서 교수 주도로 여러 가지 과제를 수행하거나 대학원 수업을 받는다. 보건정책이나 보건행정으로 진출하면 여러 가지 관공서나 기관에서 일한다. 수련 기관과 앞으로 일할 기관이 일치하는 다른 임상 전공과 달리, 예방의학은 학교 안에서 수련을 받아야 하는데서 일종의 괴리가 존재한다. 

결과적으로 예방의학과를 통해 체계적인 교육을 받는데 어려움이 있었다. 다만 나는 공중보건의사로 근무하면서 질병관리본부에서 역학조사관으로 일할 기회가 있었다. 이때 보건의료기관에서 근무하게 돼 좋은 경험을 쌓았다.

-수련 과정에 일부 부족함이 있었다고 설명했다. 정부기관으로 진출하려는 학생들에게 예방의학 수련과 관련해 어떤 조언을 해주고 싶나.

예방의학과 전문의의 전문성이 보건행정에 직결되는 부분이 많다. 내가 수련을 받았던 2000년대 후반 때와 현재의 수련과정이 많이 다르겠지만, 결국 보건행정의 핵심은 현장에서 쌓는 경험이 중요하다.

나의 경우 전문의 과정을 하지 않고 석사과정 등 다른 방법을 통해 공중보건학(Public Health)을 공부한 후 현장에서 경험을 쌓아 나가는 방법이 더 좋았겠다고 생각한다. 항상 진로를 고민할 때 과연 내가 일하고자 하는 분야와 전문의 수련과정이 매칭이 되는지를 생각했으면 한다.

정책 추진의 핵심은 논리적 설득의 과정

-정부가 정책을 추진할 때 단독으로 결정할 수 없는 입장이 있을 것이다. 정부가 정책의 필요성을 인정하고 추진하고자 하지만, 논의가 진척되지 않거나 무산된다면 어떤 이유 때문인가.

대부분 현장 상황을 충분히 이해하지 못하고 추진했거나, 혹은 정치적인 이유로 실제 필요와 달리 추진될 때다. 정부의 입장에서 이러한 경우 지속적인 동력을 얻을 수 없다. 결국 정책은 누군가가 필요로 하고 그 추진과정이 합리적이어야 지속 가능하다. 정책이 현장에 제대로 안착할 수 있도록 정부도 많이 노력하고 있다.

-정부는 정책 추진을 위해 어떤 식으로 행보하는가.

정부는 정책에 관여하는 각 분야 직역들을 모두 접촉한다. 먼저 부처 내부 및 상부 기관에 보고하고 설명한다. 이후 필요 시 법적으로 제도화될 수 있도록 국회에 설명하고, 다음으로는 국민들이 필요성을 공감할 수 있도록 언론과 소통한다. 또한 지자체를 통해 시행되는 것이라면 잘 이행될 수 있도록 지자체에 설명, 설득해야 한다. 특히 보건의료정책에서는 대한의사협회와 같은 전문가 단체에 자문을 구하는 동시에 필요성을 설득해야 한다.

결국 행정부가 각계를 대상으로 논리적으로 설득하는 과정 없이 독단적으로 책상에 앉아 추진할 수 있는 정책은 거의 없다고 봐야 한다. 정책과 제도에 새로운 변화를 주기 위해서는 행정부, 입법부, 언론, 지자체, 전문가, 직역단체 등 여러 영역을 아우르면서 가야 한다. 보건행정에서 의료지식의 전문성보다 논리적으로 의견을 표현하고 설득할 수 있는 능력, 그리고 상대방의 의견을 듣고 종합할 수 있는 능력이 중요한 이유가 바로 이 때문이다.

-의료계 대부분의 이슈는 법을 전면적으로 개편하는 등의 굵직한 사안이 많은데, 이럴 때 정부는 어떤 고충이 있나.

이해당사자들 간의 갈등을 해결하는 것이 가장 어렵다. 내가 복지부에서 전공의법을 담당할 때 의료계 내부에서 교수와 전공의 간의 갈등, 그리고 간호사와의 갈등이 컸다. 의료기사법을 담당할 때에도 의료기사와 기타 직역 간의 갈등이 있었다.

모든 정책은 현재의 상황에서 변화를 주게 되는데, 이 과정에서 누군가에게는 유리하고 누군가에게는 불리하게 작용할 수 있다. 그러므로 불리한 입장에서 제기하는 반대논리를 어떻게 설득하고 이끌어 갈 것인지의 문제가 있고, 이를 해결하기란 정말 어렵다. 

만약 어느 누구도 불리하지 않게 정책을 펴야 한다면 사실 할 수 있는 것이 굉장히 제한적이다. 따라서 불리해진다고 생각하는 직역에 그렇지 않다거나 또 다른 이득이 있다고 설득해야 하고, 때로는 한쪽에 완전히 불리하더라도 국민 대다수의 공리가 있기 때문에 어쩔 수 없이 묻고 가야 하는 경우도 있다.

두 번째 어려운 점으로 정책의 불확실성이다. 현재 질병청이 수행하고 있는 코로나19 대응에 있어 가장 어려운 점이다. 예를 들면 백신의 효과가 얼마나 지속될 것이며 새로 나온 변이의 효과가 얼마나 높을 것인지의 문제는 굉장히 불확실성이 크다. 이런 불확실성을 안고 국민을 설득해 나가야 한다는 것 역시 어렵다.

의료계와 정부, 파행으로 치닫는 방식보단 대화를 통한 대안 제시를 

-의료계 내에서 의협과 정부는 상호 대립 관계에 놓여 있는 것으로 인식되곤 한다. 실무에서 의협과 정부가 구체적으로 어떤 관계에 있나.

의협과 정부 간에는 정말 다양한 관계가 있다. 먼저 의료법에서 규정하는 법적 단체라는 의협의 성격 상 정부와 협업이 원활하게 이뤄지는 부분도 많다. 일례로 현재 수행하고 있는 업무인 예방접종 시행은 정부와 의료계가 추구하는 가치가 정확히 일치한다. 따라서 양측이 협조적인 관계를 유지하면서 얻는 시너지 효과가 크다. 이외에도 전문가평가제와 같이 의료계 내 윤리적 자정작용 이슈에 있어서도 의협과 정부가 같은 입장을 가지고 있다.

반면 이익단체라는 의협의 성격 상 대척점에 서 있는 부분도 많다. 대표적인 예로 의료수가 문제를 들 수 있다. 의협 입장에서는 의사들의 이익을 극대화하는 방향으로 움직여야 하는 반면 정부 입장에서는 공적 자금을 최대한 효율적으로 적절히 사용해야 한다. 서로 입장이 다르기 때문에 의협과 정부 사이에 이견과 갈등이 존재할 수밖에 없는 측면이 있다. 특히 양측의 갈등 부분이 사회적으로 많이 부각되기 때문에 마치 의협과 정부 간 대립 관계만 존재하는 것으로 인식되는 측면도 있어 보인다. 하지만 모든 부분이 다 그렇지 않고 협조적인 부분도 많다. 의료수가 문제 등 대립되는 현안 역시 지속적으로 논의가 이어지고 결정되고 있다. 

-정부와 의료계 간 갈등 중에서 2020년 공공의대 사태처럼 합의가 쉽게 이뤄지지 않고 극한으로 치닫기도 한다. 정부와 의협 양측의 협상이 어떻게 개선되면 좋을까.

정부와 의료계 간 갈등이 극한으로 치달은 대표적인 사례로 2000년 의약분업 사태를 들 수 있다. 이후에도 계속 갈등이 있었는데, 2020년 공공의대 사태도 같은 선상이다. 특히 젊은 의사들과 갈등이 컸다. 

하지만 정부에서 어려운 점도 있다. 국민의 삶에 꼭 필요한 필수 서비스 중 공무원 조직으로 운영되는 교육, 치안 소방 등의 서비스와 달리 의료는 거의 유일하게 주로 민간에 의해 운영되고 있다. 정부는 이 부분의 공백을 메워야 한다. 다만 방법적인 문제에서 의료계 입장에서는 비합리적인, 그리고 의사에게 불리하게 작용할 수밖에 없는 공공의대로 정부가 문제를 해결하려고 한다는 인식으로 갈등이 생겼다. 

양측 사이에 갈등이 생길 수밖에 없는 현실이 존재한다. 정부는 의사만을 위해 존재할 수 없는 반면, 의협은 의사를 위해 존재하기 때문이다. 그래서 파업과 같이 파행으로 치닫는 방식보다는 합리적인 토론과 설득이 중요하다. 정책에 대한 개선점이 있다면 양측 모두 사실에 기반한 논리와 대안을 가지고 협의해갔으면 한다.

의료계는 정책의 유불리 명확히 제시하고 논의에 주도적으로 참여해야

-의료계 내부에서의 갈등은 이권대립의 측면이 크다. 과거 의료일원화 논의에서 의한정협의체가 있었지만 파행됐다. 이해당사자들이 주장을 굽히지 않아 협상을 거부했기 때문인데, 이렇게 이해당사자의 참여가 없는 상황에서 정부는 주도적으로 협의를 이끌어낼 수 있나.  

복지부가 의료일원화 협의체를 운영해 온 것으로 알고 있는데, 이는 사실 너무나 큰 담론이다. 정책 효과가 어떤 방식으로 일어나고 어떤 영향을 줄 것인지에 대한 불확실성이 크기 때문이다. 반면 각 이해단체들은 어떻게든 발생 가능한 불리함을 찾아내고, 가능성이 있다는 사실을 기반으로 불리함을 내세워 주장한다. 따라서 완전한 합의로 논의가 진척될 수 있을까 하는 의문이 든다. 

정부는 해당 정책의 필요성과 각 단체의 유불리를 명확히 제시하고 설득해 나가야 한다. 그리고 그 약속을 이행함으로써 조금씩 정책을 진척시켜 나가야 한다. 예를 들어 한의사 면허자에게 보수 교육을 통해 의사 면허를 준다면 의사에게는 불리함만 있기 때문에 논의가 진척되기 어려울 것이다. 현실성 있는 대안으로 불확실성을 줄여나가야 할 것으로 보이는데, 아마 쉽게 결론이 나기 어려울 것이다.

-정부가 이해당사자들 간의 팽팽한 이권 대립을 성공적으로 해결한 우수사례가 있다면 소개 부탁드린다.

사실 성공 사례라고 할만큼 성공한 적이 없을 수 있다. 다만 이권 대립으로 해결이 어려웠던 사례 중 사무관 때 담당했던 전공의법 시행을 들 수 있다. 전공의 수련시간 제한과 수련규칙, 그리고 임신 전공의규정 등에 있어 첨예한 이권대립이 존재했다. 심초음파 등 업무영역에 있어서도 의료기사, 간호사 등의 직역단체 간의 대립을 경험했다. 

의료기사법에서 의료기사들의 업무 영역을 정의하는 법령 개정에서는 단어 하나하나에 굉장히 민감했다. 각 단체와 수없이 많이 만났고, 또 각 단체가 모여 함께 회의하는 노력 끝에 결론을 냈다.

최근에는 코로나119 백신 접종 사업이 좋은 사례가 될 것이다. 대한의사협회, 대한병원협회, 대한개원의협의회 등과 매주 수요일마다 화상으로 만나며 진행상황을 논의하고 있다. 초기에는 여러 가지 갈등이 많았다. 의료계는 사전예약이 이뤄지고 있음에도 불구하고 백신이 제때 공급되지 않아 힘들어하기도 했고, 반면 백신이 남는 경우에는 폐기에 대한 행정처리의 어려움을 토로했다. 자주 바뀌는 실시 기준과 대상자 변경, 이상반응 설명 등 현장의 고충이 매우 많았다. 

해결책으로 질병청은 어떤 사안이든 묵혀두지 않고 매주 회의 때마다 논의를 한 다음 최대한 반영하기 위해 노력했다. 결과적으로 지금은 현장의 문제점이 많이 해결됐다. 정부와 의료계가 대화를 통해 해결한 좋은 사례이며, 앞으로도 이런 정책이 많이 나오이 나오길 기대한다.