[메디게이트뉴스 서민지 기자] 환수환급법 도입으로 약가인하 등 행정처분 대한 제약사 집행정지 신청은 물론, 사후 환수 부담으로 인해 약가소송자체도 제기하기가 어려워질 것이란 우려가 나오고 있다. '환자 본인부담금의 환급 불가능'으로 집행정지 신청은 어렵게나마 가능할 것으로 보이지만, 소송 제기에 대한 부담은 막대해지는 만큼 헌법 소원 청구나 위헌법률심판제청 신청 등으로 해결해야 한다는 제언이다. 

광장 한예인 변호사는 지난 21일 '약품비 진행정지 환수환급제 도입 영향과 쟁점 이슈'를 주제로 열린 뉴스더보이스 생생강좌에서 이같이 밝혔다.

제약사들이 반대하는 '환수환급법'은?

환수환급법은 약가인하나 급여정지 등 정부의 행정처분에 불복한 제약사가 법원에 약가인하 취소 소송과 집행정지 가처분 신청을 했을 때, 최종 본안 판결 결과에 따라 제약사에 지급한 약제비를 환수하거나 미지급한 약제비를 환급해주는 국민건강보험법 개정안이다.

이는 오는 11월 20일부터 시행된다.

이에 따라 제약사가 패소하면 법원이 약가인하 집행정지를 인용한 시점부터 본안 소송 판결때까지 정부가 제약사에 기지급한 약제비를 환수할 수 있다. 손실액에는 이자도 가산된다.

다만 요양급여대상에서 제외되거나 요양급여 적용을 정지하는 내용의 조정 등은 요양급여비용 차액의 100분의 40을 초과할 수 없도록 했다.

반대로 제약사 승소 시 정부가 약가인하 처분 기간동안 제약사에게 지급하지 않은 약제비를 환급해주는 규정도 포함돼 있다.
 
그러나 제약업계에서는 대부분 관련 소송에서 '패소'하기 때문에 해당 법 시행을 우려하고 있는 실정이다.

한 변호사는 "정부가 약가소송으로 인해 행정비용이 과다 지출되고 있다고 판단해 환수환급법 도입했다"면서 "실제 약가소송이 최근 증가하는 추세며, 대부분 제약사들이 약가소송 본안 전까지 집행정지를 신청한다. 복지부 추계에 따르면 올해 3월말 기준 집행정지 결정 전후 약가 차액에 따른 재정손실이 약 8731억원에 이른다"고 말했다.

이어 "해당 법안에 대해 대한약사회와 환자단체 등은 찬성의 입장이었으나, 제약바이오협회와 일부 제약사, 법조계 등은 '제약업계의 재판 청구권을 침해하고 소송법 체계에 반한다'는 이유로 반대입장을 표명했다"면서 "그럼에도 국회 보건복지위원회에서 직권으로 본회의에 부의, 통과돼 시행을 앞둔 상황"이라고 밝혔다.

평등원칙에 위배된다는 지적에도 불구, 복지부에서는 본안소송에 따라 사후 정산 가능하기 때문에 문제될 것이 없다는 입장이다.

우리나라를 제외하고 이 같은 내용을 담은 법은 없으며, 일본의 경우 집행정지를 별도로 신청해야 하는 법안은 있으나 약가소송 사례가 전무하기 때문에 직접비교는 어려운 상황이다.

환수환급법 도입된다면?

환수환급법 시행시 약가인하 등 관련 소송에서 집행정지를 인용하려면 '회복하기 어려운 손해배상의 우려'가 있어야 한다.

구체적으로 집행정지 요건은 ▲집행정지의 이익이 있을 것 ▲본안 소송이 적법하게 계속 중일 것 ▲회복하기 어려운 손해발생의 우려가 있을 것 ▲긴급한 필요가 있을 것 ▲집행정지가 공공복리에 중대한 영향을 미치게 할 우려가 없을 것 ▲본안 청구가 이유 없음이 명백하지 아니할 것 등이다.

한 변호사는 "법 도입시 건강보험공단에서 손해를 환급한다는 입장이어서 회복하기 어렵지 않다고 보고, 법원에서도 집행정지 인용을 해주지 않을 가능성이 클 것이란 전망"이라며 "다만, 과거보다 회복 불가능한 손해 발생의 우려가 약화된 것일 뿐, 환자 본인부담금을 개별적으로 받을 수 없기 때문에 회복 불가능한 손해라고 주장할 수 있고 집행정지 인용도 어렵지만 가능은 할 것"이라고 설명했다.

게다가 환수환급법 도입 후에도 거래처 손해 발생 문제나 왜곡된 시장가격이 실거래가로 인정될 가능성, 수출에 막대한 지장을 초래할 가능성, 시장에서 품질과 효능 저하로 인식되면서 신용 하락과 기업이미지 훼손, 투자연구비 감소, 실적 저하 등의 손실도 발생할 수 있다고 부연했다.

환수처분에 대한 불복을 하려면 공단에 의견을 제출하거나 환수 처분에 대한 취소소송도 가능할 것으로 내다봤다. 환수 처분 취소소송에서 환수 금액 산정의 위법성 뿐 아니라 처분 근거 조항인 환수 규정의 위법성을 주장할 수 있을 것이라고 했다.

한 변호사는 "환급금 지급이 기속행위이며(국민건강보험법 제101조의2 제2항), 별도의 환급결정 없이 시행규칙 입법예고 [별표 8의 2]에서 정한 기준에 따라 결정된다는 점에서 환급금 지급의 처분성이 인정되지 않을 가능성이 높다"면서 "공단을 상대로 한 환급금 지급청구소송의 제기가 가능할 것으로 판단된다. 환급금은 당사자 소송이나 민사소송 등으로 해야할 가능성이 있으며, 관련 다툼이 꽤 있을 것으로 보인다"고 말했다.

이어 "특허 소송을 통한 제네릭 조기 출시까지 생각하면 상황은 더 암담하다"면서 "환급 금액에 대해 공단이 제네릭 제약사에 구상권을 청구할 가능성은 매우 낮다. 공단의 법령에 따른 약가인하를 불법행위로 보기 어렵고, 제네릭 제약사가 오리지널 제약사에 대해 지는 손해배상채무를 대신 변제한 것 아니기 때문"이라고 설명했다.

위헌적 요소, 회피방법 없을까?

이미 해당 법안이 발의, 논의되는 시점에서 충분히 '위헌성'에 대한 지적이 이어졌다. 법원행정처와 전주혜 의원 등은 "집행정지제도의 취지와 상충되며, 법원의 집행정지결정의 효력을 형해화한다"면서 "환수환급법의 논리대로라면, 의사면허가 취소된 의사가 집행정지를 받은 후 본안 패소가 확정되면 집행정지 기간 중에 얻은 진료비를 환수해야 한다"고 지적했다.

또한 법원행정처는 "평등원칙 측면에서 약제 제조업자 등을 타 처분의 상대방과 차별하는 것이며, 집행정지기간 동안 행정청이 입은 손실을 보상하는 입법례는 찾아보기 어렵다"고 했다. 제약협회도 "환급조항으로 인해 제약사의 집행정지 신청이 기각될 확률이 높아지고, 제약사의 사후 약제급여 환수부담을 키워 행정소송 자체를 제기할 수 없도록 하는 법안"이라고 비판했다.

한 변호사는 "해당 법안에 대해 위헌법률심판제청 신청이나 헌법소원 청구 등으로 방어할 수 있다"면서 "우선 환수환급 처분에 대한 행정소송에서 환수환급조항은 처분의 근거가 된 법률조항으로서 재판의 전제성이 인정될 것으로 보여 위헌법률 심판제청 신청이 가능할 것"이라고 했다.

이어 "환수환급법은 공단의 환수 혹은 환급행위를 예정하고 있으므로, 환수 혹은 환급행위에 의해 기본권이 침해받는 행위로 평가돼 직접성 요건을 결여하였다고 판단될 가능성이 높기 때문에 헌법 소원 청구도 가능하다"고 밝혔다.

다만 제약협회 등에서는 위헌법률심판제청 신청을 할 수 없는 입장이다. 위헌법률심판은 약가인하처분에 대한 집행정지사건 혹은 환수환급처분에 대한 취소소송의 계속 중 당사자가 해당 법원에 제청할 수 있기 때문이다.

또한 한 변호사는 "협회가 환수환급법에 대해 헌법소원을 청구할 수도 없다. 서울행정법원 판결 등에 따르면 단체가 그 구성원을 위해 헌법소원심판을 청구할 수 없다고 명시했기 때문"이라며 "해당 쟁점이 있는 제약사들이 힘을 합쳐서 위헌법률 신청이나 헌법소원 청구 등을 하는 방법으로 가야한다"고 제언했다.